Координация первоочередных шагов
Что касается первоочередных шагов, то необходимо отметить: в разных описанных нами выше сферах общественной жизни такая же разная степень готовности к старту модернизации. Однако это не значит, что можно, например, начать с экономической модернизации, отложив «на потом» политические реформы. Если сравнивать ситуацию с подготовкой к запуску космического корабля, то по всем обозначенным выше направлениям (политическая система, социальная сфера, экономика, оборона и обеспечение безопасности, внешнеполитическое позиционирование) нужно одновременно начать отсчет времени до старта.
Ничего не мешает — если на то будет проявлена политическая воля — хоть завтра (комплекс шагов №1):
• приступить к подготовке реорганизации правоохранительных органов;
• неуклонно продолжать уже идущую реформу Вооруженных Сил;
• начать подготовку проекта новой внешнеполитической доктрины России;
• признать, что политическую систему, экономику и социальную сферу необходимо реформировать.
Комплекс шагов №2 должен быть посвящен запуску реформ в политической, экономической и социальной сферах. При этом, повторяем, важно сделать это практически одновременно и взаимоувязанно из-за того, что, в частности, инвестиционный климат напрямую зависит от состояния политических институтов в стране, а состояние социальной сферы во многом определяется положением дел в экономике.
Между комплексами шагов №1 и №2, видимо, должен быть очень небольшой промежуток — не годы, а месяцы, которые должны быть посвящены политической подготовке к предстоящим реформам. Например, в эти месяцы формируются формальные и неформальные структуры, на которые возлагается ответственность за законодательное, организационное и кадровое обеспечение реформ, меняется информационная политика тех СМИ, которые прямо или косвенно зависят от государства. К участию в общенациональной дискуссии о содержании модернизации должны быть приглашены все зарегистрированные и незарегистрированные политические и общественные организации, что сможет стать одним из важнейших факторов политической реформы.
А теперь перейдем к конкретным мерам.
Политическая система
Современную западную демократию либеральной именуют — и участвуют в ее строительстве, функционировании и развитии — не только идейные либералы, но и консерваторы, и социал-демократы. Защитниками либеральной демократии в равной степени готовы себя назвать и консерватор М.Тэтчер, и лейборист Т.Блэр, партии которых на выборах противостояли и друг другу, и либеральной партии. Поэтому рассуждения о том, что в России либеральная демократия невозможна, так как партии либерального толка не могут завоевать большинство на выборах, продиктованы либо нежеланием, либо неумением понять сущность современной демократии. Вообще, демократия исторически вводилась не идейными либералами, но дальновидными политиками разных политических взглядов, движимыми желаниям упорядочить конфликт в элитах, придать ему характер управляемого по определенным правилам эволюционного процесса, чтобы избежать революционных потрясений. И это получалось там, где удавалось заместить войну на уничтожение противника воспитанием доверия — сначала между элитами, а потом и в обществе в целом. Равным образом, кстати, и либерализации политических режимов вершились — особенно в истории России — не идейными либералами, но лидерами, понимающими, что дальнейшее закручивание гаек лишь усугубит кризисное состояние страны.
Ближайшая задача в области политической модернизации — «перезапуск» механизмов политической конкуренции. Его основные параметры:
• политически активные граждане должны получить возможность выбора путей для реализации своих устремлений — либо в рамках «партийной демократии» доминирующей партии, либо в одной из оппозиционных партий (второй путь сейчас фактически перекрыт, первый — забит «бюрократическими тромбами»). Дискриминация политического активизма, реализуемого в рамках «системной оппозиции», исключается. Это позволит включить здоровые силы оппозиции в реализацию модернизационного проекта: многие идеи модернизации разделяются либеральными оппозиционными структурами;
• вертикаль исполнительной власти должна обрести политическое мышление. Это подразумевает режим реального обсуждения решений с законодательной властью, умение вести диалог с оппозицией и адекватно реагировать на ее критику, обретение не только высшими руководителями страны, но и всем «верхним этажом» власти навыков публичной политики — умения «продавать» свои решения общественному мнению. В то же время исключается выход за рамки должностных полномочий с целью создания односторонних преимуществ одной партии с использованием административного ресурса;
• зарегистрированные политические партии вырабатывают и соблюдают консенсусно выработанные правила поведения — своеобразный «пакт о национальном согласии». Смысл его в том, чтобы гарантированное исполнительной властью расширение политической конкуренции до нормальных пределов встретило ответные обязательства партий по содержанию и формам своей деятельности. В частности, эти договоренности должны включать в себя обязательство не уклоняться от содержательных споров и дискуссий (как в парламенте, так и в публичном пространстве, как во время избирательных кампаний, так и в межвыборный период) и право на использование всех форм политических действий, в т.ч. массовых акций. Одновременно участники соглашения обязуются не допускать и совместно противодействовать всем формам экстремизма, решительно пресекать любые шовинистические выступления и попытки провокационных действий во время массовых акций;
• параллельно должен начаться новый этап административной реформы и реформы государственной службы, внедряющий основы подотчетности бюрократии политическому руководству и меритократии — в противном случае будущие «капитаны модернизации» рискуют навсегда остаться лейтенантами.
Такой «перезапуск конкуренции», с одной стороны, сохранит рамки управляемости политической системы со стороны политического руководства страны, а следовательно — поможет оптимально использовать инструментарий модернизации, с другой стороны, обретаемые навыки политического плюрализма создадут политическую рамку для модернизации, поскольку откроют каналы мобильности, ослабят бюрократическое давление на предпринимателей, запустят механизмы ненасильственного урегулирования конфликтов.
Постановка означенных задач четко указывает на необходимость политической воли руководства страны: только оно может послать бюрократии достаточно сильные сигналы и добиться их выполнения. Если «политический класс» откликнется на действия, расширяющие каналы конкуренции, то образуется «встречное движение снизу», которое, собственно и составит суть реформы политической системы.
Описанные только что шаги разрывают порочный круг, когда бюрократия на выборах почти откровенно играет на стороне «Единой России», а та, завоевав при поддержке бюрократической вертикали абсолютное большинство в представительных органах всех уровней, послушно выполняет волю бюрократии — почти без обсуждения принимает инициированные исполнительной властью законы и защищает исполнительную власть в публичном пространстве. Без жесткого сигнала «сверху» партия под руководством региональных и местных начальников будет по-прежнему следовать негласной, но вполне осязаемой установке на получение любой ценой двух третей мандатов в представительных органах всех уровней, что демотивирует ее реформу и развитие конкуренции идей и людей — как внутри партии, так и в отношениях с партиями-оппонентами.
Во всяком случае, нужно категорически — причем публично — отказаться от практики поощрения губернаторов и региональных партийных организаций за лучшие результаты на выборах.
Необходимо провести решительную реформу законодательства о партиях:
• ликвидировать административные барьеры при регистрации партий. Для создания федеральной партии достаточно уведомительным образом сообщить о наличии 10 тысяч членов в не менее чем 25 субъектах Российской Федерации. Единственным поводом для отказа в регистрации могут служить экстремистские положения партийной программы;
• установить ответственность регистрирующих органов за попытки избыточного контроля над внутренней жизнью партий, необоснованные отказы в регистрации;
• ввести более гибкие рамки для возникновения новых или переформатирования существующих партий.
Должна быть начата реформа законодательного процесса. Как и во многих других случаях, речь идет не о формальном изменении институциональных рамок, а об изменении стиля и содержания работы, для чего:
• шире практиковать парламентские слушания и активизировать (пусть и несовершенный) механизм парламентских расследований;
• вести прямую трансляцию всех открытых пленарных заседаний Думы в Интернете;
• исключить практику «ускоренного» приема законопроектов, особенно во втором чтении, чтобы на законопроект успели отреагировать все субъекты законодательной инициативы;
• обязать всех членов правительства и руководителей федеральных служб и агентств не реже одного раза за сессию выступать в Думе на «правительственном часе».
Начать корректировку избирательного законодательства, очищающую избирательную систему от «бюрократических напластований» — намеренно созданных «механизмов благоприятствования» для партии власти и стоящей за ней федеральной и региональной бюрократии.
Целесообразно снизить отсекающий барьер на всех выборах, где применяется голосование за партийные списки, до 5%. Мера по допущению в парламент 1—2 представителей партий для Государственной Думы представляется паллиативом: такие партии обретают многие привилегии парламентских партий, но разрыв между 32 мандатами (как минимум) за 7%-ный результат и 1 мандатом за 5%-ный выглядит нарушением принципа пропорциональности. В региональных парламентах 5—6% в любом случае дают 1 мандат.
Восстановить на федеральных и сохранить на региональных выборах смешанную избирательную систему в связи с тем, что «книжные» преимущества пропорциональной системы в реальных российских условиях дают обратный эффект: «укрепление партий» на практике означает монополию малоавторитетного в обществе института партий на формирование депутатского корпуса. «Партийная дисциплина» списочников оборачивается почти крепостной зависимостью рядового депутата от руководства фракции, поощрением безынициативности и конформизма. Прячась за спинами «паровозов», в представительную власть проходят люди, не ориентированные на диалог и отчетность перед избирателем и неспособные защищать интересы партии в публичном пространстве.
Смешанная система сохранит «партийный стержень» фракций и одновременно даст партиям стимул к поиску сильных публичных политиков, настроенных на конкуренцию и способных выстраивать широкие общественные и элитные коалиции в свою поддержку. Тем самым хотя бы отчасти откроются каналы для вертикальной мобильности в политике. Это позволит ограничить бюрократический контроль над «партией власти», четче канализировать выражение оппозиционных политических настроений. Подчеркнем, что это (в совокупности с другими мерами) будет способствовать как модернизации правящей партии, так и повышению авторитета партийной системы в целом.
Установить (через поправки в Закон «О гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» и Закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации») единообразные правила распределения мандатов между партийными списками в виде квоты Хэра (простая квота, определяемая делением общей суммы действительных голосов на число мандатов). Тем самым регионы вынуждены будут отказаться от применения различных вариантов системы делителей Империали , которая активно вводится в региональное законодательство в последние годы и, по заключениям экспертов, в нескольких случаях дала преимущество в распределении мандатов «Единой России». Это позволит оппозиционным фракциям обрести хотя бы минимальную «критическую массу», устранить бросающееся в глаза отклонения от принципа пропорциональности.
Необходимо создать негативные стимулы для практики «паровозов» — включения на первые позиции в списках и региональных группах кандидатов известных лиц (губернаторов, мэров, спортсменов или деятелей культуры), заведомо не собирающихся работать в представительной власти. Это достигается нормой о передаче другим партиям мандата (вариант: двух мандатов) в случае отказа от него кандидата из списка (иначе как по серьезным медицинским основаниям). Также незамедлительно отменить норму о праве однажды отказавшегося от мандата кандидата претендовать на место в Думе в случае образования вакансии («пенсионная работа» для отставленных губернаторов). Это не ущемляет пассивного избирательного права таких деятелей, но вынуждает их занимать в списках заведомо непроходные места.
Необходимо восстановить право политических партий на предвыборные блоки при условии, что для блоков отсекающий барьер устанавливается на более высоком уровне (7—8%) — это известная мировая практика.
Нужно упростить доступ партиям и кандидатам к регистрации на выборах. Это достигается набором мер, применяемых одновременно:
• отмена сбора подписей для партийных списков и одномандатных кандидатов от партий, набравших на предыдущих федеральных или региональных (для того же региона) не менее 2% голосов;
• восстановление для независимых кандидатов и «малых» партий регистрации по залогу, снижение числа требуемых подписей и увеличение доли допустимого брака;
• принятие строго фиксированного списка оснований для отказа в регистрации или отмены регистрации партии и кандидата.
В качестве еще одной меры по стимулированию развития партийной системы можно предложить своеобразный «Юрьев день»: на ближайших выборах Государственной Думы, в случае если число зарегистрированных на тот момент партий не будет превышать 10—12, одноразово отменить сбор подписей для всех партий и их кандидатов.
В сфере реформы государственного управления необходимо:
• продолжить работу по принятию административных регламентов оказания государственных услуг. Решающим в их применении является контроль за соблюдением и соответствующая оценка применяющих их чиновников: поощрения за соблюдение и санкции за несоблюдение;
• ускорить создание электронного правительства. Однако эта работа принесет ограниченный эффект, если не будет принят адекватный времени закон о свободе информации, четко устанавливающий и регламентирующий ответственность органов государственной власти за своевременное представление информации гражданам и хозяйствующим субъектам;
• провести реформу государственной службы, усиливающую меритократическое начало, с заменой архаичной иерархии чинов и званий на гражданской службе гибкой системой материальных и нематериальных стимулов;
• проводить более гибкую кадровую политику. Времена, когда государственная служба считалась непрестижной и малооплачиваемой, должны остаться в прошлом. Запуск модернизационных проектов сам по себе вряд ли предполагает знаковые отставки или назначения. Однако по мере их реализации выявятся свои «герои» и «антигерои» — поэтому уже сейчас необходим отказ от «терпимости» к не справляющимся со своими обязанностями чиновникам. Громкие увольнения провинившихся должны породить существующую в любой демократии, но отсутствующую в России практику, когда при определенных обстоятельствах чиновник подает в отставку сам, чтобы не подвергаться позорящему увольнению и не подводить своих политических руководителей.
Первоочередные меры в области права — укрепление независимости судебной власти как института и независимости судей. «Программа-минимум» для этого — добиться неуклонного исполнения судебных решений, ответчиками по которым выступают органы государственной власти и местного самоуправления. Без этого судебная власть воспринимается и гражданами, и «политическим классом» как зависимая, де-факто подчиненная власти исполнительной.
Другие меры, направленные на утверждение независимости судей, включают укрепление принципа несменяемости, решение вопроса материального и статусного положения судей в системе власти, оптимизацию судейской нагрузки, открытие каналов для прихода в «судейскую корпорацию» новых кадров из рядов адвокатов, корпоративных юристов, ученых, повышение открытости судебной системы.
Укреплению начал правового государства и решению модернизационных задач во многом способствовало бы распространение досудебных процедур разрешения хозяйственных споров.
Что касается развития гражданского общества, то главное на начальном этапе — создать систему стимулов для его развития. Это подразумевает:
• освобождение законодательства об общественных и некоммерческих организациях от избыточных норм контроля со стороны государства. Это включает и оптимизацию законодательства, регулирующего массовые акции;
• создание налоговых, финансовых и иных стимулов для некоммерческих организаций, в первую очередь — сотрудничающих с государством в реализации социальных проектов. С накоплением положительного опыта — распространение этих льгот на все более широкий круг общественных организаций.
Не меньшую важность для запуска политических реформ представляют собой и действия по стимулированию развития политической культуры, благоприятствующей модернизации и демократизации общества.